如何破解“看得见的管不着”——湖南湘潭县“扩权强镇”委托执法调查

　新华社长沙９月１１日电　题：如何破解“看得见的管不着”——湖南湘潭县“扩权强镇”委托执法调查

　　新华社记者张春保、刘良恒

　　乡镇“看得见管不着”、部门“管得着看不见”、县域行政执法联动不顺等问题长期困扰基层。湖南湘潭县自２０１３年开始探索“强镇扩权”，委托１７个乡镇行使７个部门的１３项行政处罚权。这一改革在解决基层监管不力、执法不严等问题上成效明显。

　　“看得见的管不着”等问题困扰基层

　　记者在基层采访时经常听到“吐槽”：乡镇政府没有执法权，对违法现象“看得见却管不着”，但出了事又要被追责。

　　“拿私搭乱建来说，乡镇发现苗头上报了，等到相关部门赶来执法，可能木已成舟，老百姓花了大本钱。你这个时候要搞强拆，极容易引发矛盾和纠纷。”湘潭县排头乡乡长唐晓坤说。

　　县直部门也有苦衷，有执法权，但往往“管得着却看不见”。湘潭县法制办主任肖云祥告诉记者，湘潭县有１７个乡镇，６００多个村，县域面积２１００多平方公里，各个县直部门的执法队伍多的不过２０余人，少的只有１０余人。一年下来，在全县每个村走一趟都比较困难，更别说及时发现执法了。

　　湘潭县住建局副局长林涛告诉记者，他在单位分管燃气办，这个部门只有６个工作人员，主要履行全县燃气热力领域的规划、监管、审批、执法等多项政府职能。全县共有４家燃气公司８８个网点，即使天天派人出去跑监管执法，每天最多跑两三个网点，一些“黑网点”确实没办法及时发现。

　　“扩权强镇”委托乡镇行使执法权

　　针对县域行政执法领域存在的监管不严、执法不力等问题，湘潭县从２０１３年１０月启动“扩权强镇”改革，下放国土、规划、住建、林业等７个职能部门１３项行政处罚权给１７个乡镇，委托乡镇行使这些执法权限。

　　肖云祥介绍，按照不增机构、不增编制、不增人员、不增加乡镇负担的原则，各乡镇从相关站办所抽调执法骨干组建乡镇综合执法中队，由党政领导班子成员兼任负责人。目前，湘潭县全县有专职乡镇综合执法人员２１５名，通过湘潭县法制办统一培训考试后，获得了相应的行政执法证。

　　根据“扩权强镇”改革方案，湘潭县财政每年给各乡镇安排５万元专项工作经费；明确乡镇在执法过程中产生的罚没收入归乡镇财政所有，乡镇按照“收支两条线”的原则管理。各乡镇执法中队均设置专门办公场地，大部分乡镇执法中队配备了统一的制服、执法记录仪以及相关执法装备。

　　湘潭县委书记傅国平告诉记者，改革后，乡镇政府在委托执法范围内以委托机关名义实施行政处罚，严格依据法律法规和授权委托机关的要求开展行政执法工作，定期将行政执法案件向授权委托机关备案。如执法过程中遇到无法处置的问题，还必须及时报请授权委托机关处置。

　　湘潭县还要求各乡镇成立相应领导机构，一把手负总责，按照“便于管理、责任到人”的原则，将工作责任落实到每个职能站办所和执法人员。在具体执法过程中，湘潭县明确委托机关应加强对乡镇的业务指导。

　　成效显著但仍有瓶颈待解

　　傅国平告诉记者，“扩权强镇”改革以来，湘潭县坚持重心下移、队伍下沉、权力下放，授权各乡镇成立综合执法中队，初步解决了部门执法“管不到底、管不到边、管不到位”的问题。

　　记者在湘潭县采访时，乡镇干部普遍反映，自当地推行委托乡镇执法以来，乡镇和涉改县直部门的权责划分清晰多了。尤其针对违建等乡镇普遍存在的执法“顽疾”，乡镇开展整治行动有了抓手，推动工作有了底气。

　　湘潭县排头乡隐山村隐山组，离湖湘学派代表人物胡安国墓地不远处的道路旁小水池中，隐约还能看见被拆的建筑基桩。唐晓坤说，这是排头乡今年“五一”小长假期间打掉的一处违建，幸亏发现执法比较及时，不然必定影响周边整体风貌。

　　对县直部门来说，委托乡镇执法带来的积极成效也越来越显著。湘潭县国土局干部反映，委托执法以来，湘潭县发现的违法图版明显逐年减少，从２０１４年的２００个减少到了目前的４０多个。湘潭县安监局干部则反映，现在执法力度明显加强，以前每年执法最多二三十起，现在每年执法超过２００起。

　　尽管湘潭县委托执法带来的成效比较明显，但面临体制机制上的障碍。一是乡镇执法在法律上没有授权。乡镇政府是我国政权体系的最基层单元，但目前法律对乡镇在行政执法方面的授权非常有限，乡镇政府权责不对等。二是乡镇执法队伍在制度上没有保障。湘潭县虽然各个乡镇的综合执法中队在县编办是有“身份”的，但是从更高层面来说，其机构编制是不存在的，其执法主体资格严格来说存在瑕疵。